第三章 国家制度和国家精英

有一个很少讨论但却是关于国家的入门的问题，如果要充分集中地讨论国家的性质和作用，就需要对它加以注意。事实是，“国家”并不是一个不存在的事物。所谓“国家”，其本体是由一系列特殊机构共同构成的，它们的相互作用构成了可被称为“国家制度”的要素。

这个观点决没有学究气。因为把国家要素之一——通常是政府——作为国家本身，就会在讨论国家性质和国家

对于通常把政府和国家看成同义语，并不十分令人惊奇。因为正是政府代表国家说话。韦伯在论及国家时说过一段著名的话，为了成为国家它必须“成功地要求在一个既定的领域内取得合法地使用暴力的垄断权”。但是，“国家”不能要求一切东西，只有当时的政府，或是它充分授权的代理人，才能这样做。俗话说，人们不是忠于当时的政府，而是忠于国家。但是，根据这个观点．国家乃是一个模糊的实体；当人们作出选择把他们的忠诚给予国家时，他们也即把忠诚给了自己选择的政府而顺从之。对政府命令的蔑视便是对国家的蔑视，惟有政府能够以国家的名义说话，并对国家的行动负完全的责任。

然而，这并不意味着，在对待国家其他因素或其外部势力上，政府都必须表现出强而有力。相反，它也许是非常弱的，而只为这种或那种其他因素和力量提供掩饰真相的门面。换言之，政府以国家的名义说话，并被正式赋予国家的权力。这一事实并不意味着它已有效地控制了国家的权力。政府在多大程度上控制国家权力，是需要确定的主要问题之一。

需要加以考察的国家制度的第二个因素是行政机构，它现在远远超出了传统的国家官僚机构，它包含了大量的各种各样的机构，时常与某些内阁部门有关，或者或多或少地享有自主权——如公共团体、中央银行、管理委员会等——并与现在国家直接或间接介入的经济、社会、文化和其他活动的管理机构有关。这种存在于所有社会，包括发达资本主义社会的行政机构和官僚机构，其令人吃惊地发展，无疑是当代生活一个最明显的特点；而它的领导人与政府和社会的关系，对于决定国家的作用，也是十分关键的。

形式上，官员是听从政治执行机构的，是它顺从的工具，是执行其意愿的工具。而实际上根本不是这么回事。在任何地方，很明显，行政过程也就是政治过程的一部分；至少从与政策制定的关连这个范畴来说，从上层行政工作者来说，行政水远既是政治也是执行机构。它之所以如此，并不必然由于行政官员希望它这样。相反，他们中许多人可能完全希望避开“政治”，而把“政治”事务留给政治家去做；或者在讨论问题时完全“非政治化”。卡尔·曼海姆曾经提到，“所有官僚思想的基本倾向是把所有的政治问题转变为行政问题”。¹²

这些考虑中有一些适用于国家体制的其他部分。例如，它们适用于这些因素中第三个部分即军队，就目前情况看，也许还应当加上国家准军事的、保安和警察力量，它们共同构成了与“强力控制”有关的分支。

在大多数资本主义国家中，这种高压机器是一种巨大的无计划延伸的消耗财力的设施，它的专业领导人是那些在国家体制和社会中有很高身分和有很大影响的人士。军事设施的膨胀无论在哪里都没有像第二次世界大战以来在美国这个被证明是首先沿着高度文明化方向发展的国家那样明显。³

不管实际情况如何，行政机构和强制机构在宪法上的正式地位是通过服务于当时的政府来为国家服务。与之相比，至少在西方式样的政治制度中还根本没有在宪法上正式规定司法机构有职责满足其政府的意图。它们在宪法上独立于政治执行机构，并通过保护所有权和其他保证人来保护它。实际上，司法独立的概念认为不仅需要让司法不去承担政治执行机构的责任，而且它们在行动中还有责任保护公民

在或多或少的程度上，这种情况也适合于国家体制的第五个因素，即各种次中央政府单位。作为它的一个方面，次中央政府作为行政机构的触角和触须，组成中央政府和行政机构。在某些政治体制中，它在实际上并没有任何其他的功能。在另一方面，发达资本主义国家中的次中央政府要比一种行政设置的作用稍大一些。除了作为国家的一个代理人以外，这些政府单位在传统上还起着另外的作用。它们不仅是中央和边缘地区交流和施政的渠道，而且也反映边缘地区的声音和代表边缘地区的特殊利益，它们一直是一种克服地方特殊化的手段，同时也是它们表达意见的讲坛是中央对其控制和干预的工具。对于所有作为这些国家政府主要特征的中央集权制，政府的次中央机构就其自己的权利来说仍然是权力结构，因此能够非常明显地影响它统治下的居民的生活，这在美国那样的联邦制之下特别明显。

关于发达资本主义的代议制机构，同样有许多问题要讨论。现在不仅它们的活动环绕着政府进行；而且甚至在那里，如同在美国那样，它们在宪法和政治权力中仍是正式的独立的机构。它们与政治执行机构的关系不只是起一种纯梓批评或阻碍作用，那种关系既是冲突关系又是合作关系。

根本不存在区分亲政府和反政府的问题。双方

对于执政党来说，很少有它的真心诚意地支持政治执行机构并完全屈从于它的事。这包括那些为借助于他们的地位和影响而不得不被臣服、哄骗、威胁和收买的那些人。

这是立法议会拥有行使国家权力而宪法认可的既协作又批评的功能。它所分享的权力不像这些机构时常宣布的那样广泛和强大。但是，正如我们现在要进一步讨论的，甚至在一个行政权占统冶的时代，它也并非无足轻重。

正是这些机构——政府、行政机关、军队和警察、司法分支机构、次中央政府和议会——它们构成了“国家”。而且，它们相互之间的联系构成了国家制度的形式。国家权力正是存在于这些制度之中，权力的行使正是通过每个在这些机构中占居领导职位的人——总统、首相和他们的大臣阁僚；高级文官和其他国家行政官员；高级军官；法庭的法官；议会两院的一些领导人，尽管这些人常常又是政治执行机构的高级官员；以及在他们后面躲得远远的一些次中央单位的政治和行政领导人，特别是在中央集权国家中。就是这些人构成了可称为国家精英的集团。

当然，国家制度并不是政治制度的同义语。后者包括许多组织，例如政党和压力集团，它们在政治进程中具有很大的重要性，实际上影响着国家制度的实施。还有许多其他根本不属于“政治性的”机构，例如大股份公司、教会和大众媒体等。很明显，这些组织的领导人可能有相当的权力和影响，在分析发达资本主义社会的政治权力时，必须统一考虑。

然而，就是在国家制度以外拥有权力而其权力极大地影响着国家制度，还大有人在，他们并不是国家权力的实际贮存所；为了分析这些社会中国家的作用，对于各个不同的组织实体拥有国家权力的国家精英，必须加以考虑。

在分析国家和经济上的统治阶级的关系时特别需要这样做。在进行这种分析时，首先要指出这一明显而基本的事实，即这个阶级与国家发生的

卡尔·考茨基在1902年的著作中评述说，“资本主义阶级的统治并不是治理”，然而他立即补充说，“它对于自己控制政府感到满足”。⁴⁵⁶⁷

甚至在发达资本主义时代，实业家本人在政府中取得主要职位的情况也没有出现。但是在另一方面，他们通常在政府执行机构和同时在国家体制的其他部分很好地得到代表；这在发达资本主义晚近的历史中尤其真实。

这种实业家进入国家体制的情况通常被大大低估。例如马克斯·韦伯便相信工业家既没有时间也没有参加政治生活所要求的那种特别的素质；⁸⁹¹⁰¹¹

实业家他们自己时常倾向于强调他们自己远离于政治，甚至厌恶“政治”；他们总是倾向于把政治家看作一种可怜的人，用尊敬的话说，他们从来不曾找到一本薪金发放册，因此他们关于真实世界的情况知道得很少，——然而，只要他是一个冷静务实的人而试图介入事务，他在工作中就一定会找到工资册，他因此也会了解世界是怎么一回事。这里的意思是说，实业家和行政官员一样，希望把争论的问题极度地“非政治化”，并且根据实业家推崇的原则来对这些问题作出评判。这看起来像是对政治和意识形态的回避，但在事实上，他们不知不觉地加入了政治事务。

在任何情况下，对于直接地或以个人的方式提出的实业家远离政治事务的观点和不愿意谋求政治权力的观点，是很不实际的；而且同样过低地估计这种谋求权力的成功程度。

在美国，从1889年到1949年，实业家事实上是内阁中惟一最大的职业集团；在这些年代里内阁成员人数的60％是这种或那种实业界人士。¹²¹³¹⁴

但是，政府本身决不是实业家在国家体制中有直接发言权的惟一处所。事实上，发达资本主义一个最值得注意的特点，可以毫不夸张地明确地说，这个体制的行政机构上层是他们不断渗透的领地。

国家干涉已经发展得非常快，并且在法国比在其他任何资本主义世界的地方采取了更加精巧的制度形式。¹⁵¹⁶

实业家统治着其他经济集团的现象，同样也可以在国家的财政和信贷机构¹⁷¹⁸¹⁹

实业家不直接卷入政府和行政机构（同时也包括议会议院²⁰

现在完全可以承认，进入国家体制的实业家，不论其能力如何，恐怕都不能认为他们是一般的实业界的代表，更不能说他们只是他们自己的工业或企业的代表。²¹

尽管实业界人士实实在在地参与了国家事务，但有一点是确实的，这就是，他们从未构成而现在也没有构成国家精英整体中相当小的一部分。从这个意义上准确地说，发达资本主义国家的经济精英与前工业阶级、贵族阶级和地主阶级相比，他们并没有构成一个“统治”阶级。在某些情况下，后者可以几乎不需要独特的相互衔接的国家机器，他们自己实际上充当了国家。²²

然而，这种企业家与国家制度保持相对距离的意义，很明显为国家精英独特的社会构成所明显地削弱。实业家在经济上和政治上属于上等和中等阶级——同样，国家精英中来自这些阶级的成员，如果不占压倒优势，也占据了多数。这种模式对所有资本主义国家来说都是千篇一律的类似，它不仅可以适用于行政、司法和军事精英这些不受普选制和政治竞争影响的官职，而且可以适用于必不受其影响的政治官员和选任官员。从社会方面看，任何地方以及在国家体制的所有机构，都具有极其鲜明的上等和中等阶级的特性。在此同时，出现一端缓慢地减少贵族的成分，在另一端缓慢地增加着工人阶级和中等阶级下层的成分。招聘的领域比通常推荐的领域窄得多。正如达伦多夫教授所指出的，今日大多数欧洲国家，“中等阶级”形成为招聘的权力精英的主要基础，根据特权、收入和影响，他们中有5％是职业寡头。²³

在由任命组成的国家制度的机构中，这种资产阶级占统治地位的一个主要原因，已经在和这个制度之外的经济和社会寡头制有关的问题中讨论过了，也就是说，上等和中等阶级父母的子女比其他儿童有更广泛的接受教育和训练的机会，而这是取得国家体制中精英位置所要求的。教育中机会极不均等也在国家职务的聘用中反映出来，只有受过高等教育的人才具有进入这些部门

这样，在法国进入上层行政官职的主要手段是进入国民行政学院。但是，梅诺教授指出，1962年社会出身属于“居民中最幸运者”的71名大学生中，有56名成功地考入了国民行政学院；而在22名成功的文官候选人中，有10名属于这同一个阶级。在得到推荐的大学生中，没有一个人的父亲是工人或农民。梅诺评论说，“大体上说，上层职务的社会选择在本质上是不平等的，与前者不同的是，尽管进行了1945年的改革，‘民主化’的实施仍然非常有限”。²⁴²⁵²⁶

当然不是说法国在这方面比其他资本主义国家更加突出地“缺乏民主”。在英国大批的高级文官中，相当一部分只能持续地从非常狭窄的受限制的居民部分中吸取，其中大多数是在公学和牛津、剑桥大学受过教育的人；²⁷²⁸²⁹

对美国来说，情况并没有根本不同。在那里，教育机会不均等的情况将在最后一章讨论，它也有助于国家公务人员聘用范围的狭窄化。正如马修斯教授指出的：

对于那些美国的政治决策者³⁰³¹

就美国军队来说，已经有这样的评述：

……从整体上说，军队和海军的高级官员始终是由中等阶级上层人士担任，而不是真正由更上层或下层社会的人士来担任。他们中只有非常小的百分比是出生于工人阶级。³²

至于最高法院的法官，人们始终是这样评论的：

……在整个美国的历史上，存在着一种压倒的倾向，这就是总统任命最高法庭的法官总是从社会地位优越的家族中选择……在法庭早期的历史上，他们似乎完全来自贵族绅士阶级，尽管后来逐步来自中等以上的自由职业阶级。³³

在联邦德国同样可以遇到这种上等和中等阶级占优势的情况：

……当联邦共和国不到目前人口1％的人在自己的姓名之前加上一个‘冯’字的时候，在高级官员中拥有贵族爵位的人可能实际上在增加。宣称自己是工人阶级家庭后代的高级文官，其人数之少从来不曾像现在这样明显。³⁴

达伦多夫教授作出了类似的评述：

……尽管打破了旧的垄断，并使得贵族的重要性减小了，从1918年至今，德国的精英集团（包括国家精英）在很大程度上一直持续地从中等和高等的文官阶级集团中，从中等阶级中同时也从他们占有精英地位的前任那里得到补充。³⁵

据说在瑞典³⁶³⁷

除以社会阶级为基础的教育机会的不平等有助于解释这种模式，还有其他的因素促成了它的形成。在这里，正像取得国家制度以外的精英位置一样，还存在一个关系网问题。当然，与顽固不化的贵族和与前工业化时代相联系的极其引人注目的裙带风和徇私，在当代中等阶级和竞争的国家公职人员中并不存在：公职人员部分从贵族控制下解放出来，已是国家和社会中扩大资产阶级权力的一个重要方面。但是，认为甚至在一个由考试决定取舍的时代，人口中较少部分的成员不仅在进入国家较高级公职人员阶层而且在它内部向上提升的机会方面都不占有优势，则完全是不现实的。这些成员有着血缘和朋友关系，并且一般说来有强烈的价值观共识，所有这些都有利于事业的成功。两位法国作者很好地指出这一点，而他们所说的很难说仅仅适用于法国：

如果一个中等出身的学生成功地通过了他的大学课程，参加了国民行政学院的入学考试，并且甚至通过了‘文化’筛选，通过也许比入学考试更严格的最后的考试，尽管如此，他还是不会与出身大资产阶级家族的人士或出身高级官吏家庭的人士处于同一水准，在争取提升的时候（在最高层次的提升比较低层次的提升就更难说）种姓因素和个人的家族关系，会持续地反作用于他。³⁸

那些控制和决定最高国家公职人员选择和升迁的人士，他们自己由于其社会出身或借助于他们自己职业的成就的力量，似乎也成了上等和中等阶级一员，并且似乎在他们的头脑中有着一种高级文官和军官应当怎样想、怎样说、举止行为和怎样行动的特殊思想；而这种思想是来自他们所属的那个阶级的，毫无疑问，这些意识到一个“能人统治”时代的要求和压力的新来者，可能会有意识地试图纠正这种偏向；而面对着那些每一行动都有所准备并有能力采取和顺应种种阶级行为和思想的工人阶级候选人，他们似乎尤其想要克服这个偏向。³⁹

马克斯·韦伯曾宣称，官僚制的发展倾向于“消灭阶级特权，其中包括采取行政手段和权力，同时根据荣誉和依靠财富而占有官职”。⁴⁰

有一点毫无疑问是真实的，这就是一种社会淡化过程已经在国家公职人员中出现，并且已经使出身于工人阶级的人士，甚至更多的出身于中等阶级下层的人士，取得国家体制内部的精英地位。但是，说这种情况存在“民主化”，却多少有些使人费解。这里牵涉到的还不如说成是一个对来自从属阶级的最有能力而盛气凌人的新来者“资产阶级化”的过程。由于这些新人是从国家的等级制度中提升的，所以无论从什么意义上说，他们都成为其地位、收入和身分使他们接近的那个社会阶级的一部分。正如已经提到的工人阶级聘用进入经济精英的例子，这样淡化实际上并没有影响国家公职人员的阶级特征而实际上可能加强了它。还有，这种聘用由于存在资本主义社会就是根据“事业向有才能者开放”的信念，常常暗示他们是不行的。

在现存的社会秩序特殊的等级制中，也不可避免地要从次等阶级中聘用一些人员到国家体制的上层，通过既成事实，使他们成为持续统治的阶级的一部分。因为不然的话，目前的吸收势必会极大地增加：社会秩序本身也会激进地转变，因而它的社会寡头制必将瓦解。

比任命的国家体制甚至更加明显的社会淡化作用，同样表现在直接或间接地依靠选举产生的机构即政治执行机构和议会议院。这样，发达资本主义国家的工人阶级或中等阶级下层出生的人就可以毫不稀罕地进入内阁，——他们中的一些人甚至成为总统或首相；有时庞大的个人权力能为像希特勒和墨索里尼那样完全失去社会地位的个人所获得。

这对于发达资本主义的政治曾经有过什么意义，将在后面讨论。但是也许应当指出，在这个阶段，来自从属阶级的人士在这个国家中那些取得高级政治官职的人中，从未构成过多数：大多数人由于社会出身和先前的职业一直属于上等和中等阶级。⁴¹

尽管在发达资本主义国家的立法形式中这种程度要低些，然而仍然非常明显。代表工人阶级的政党的成长（当然除美国外）已经把那些不仅出身工人阶级，而且直到他们选举时他们自己仍然是工人或者至少密切地与工人阶级生活相联系的人士（有时是妇女）带入议会，尽管他们仍然只占少数；而且，甚至资产阶级政党也经历了某种社会淡化过程。不过，这后一类通常统治着议会议院的政党，仍然是由纯粹的上等和中等阶级，加上实业家和其他与各种各样财产所有者有联系的人构成其成员中相当的部分，有时完全是实质性的部分。⁴²⁴³

……如果我们从选民向上上溯到政治等级制，我们发现在每一等级——政党的党员、政党活动分子、地方政党领袖、议员、全国性政党领袖——这些群体的社会属性有点不那么具有“代表性”，并且稍稍有些倾慕于那些在我们社会属于中等和上等阶层的人士。⁴⁴

事实上这种倾慕不是一点点，对任何其他国家来说这点又都不少于英国。

有大量证据表明，根据社会出身、教育和阶级状况，那些在国家体制中控制着所有支配职位的人，主要并且在绝大多数情况下来自实业界和有产者，或是来自自由职业中等阶级。在这里，正如在任何一个其他领域一样，必须强调，构成人口必然最大多数的出生于从属阶级的男人和妇女，不仅在进入那些根据任命而出任国家体制如行政、军事和司法部门的职位，而且在取得那些表面上看来是由普选和政治竞争的运气决定因而变幻莫测或看起来变幻莫侧的职位时，机会是非常可怜的。在这样一个在民主、平等、社会流动和消灭阶级方面已做了很多工作的时代、这些国家中绝大多数男人和妇女们，始终被那些来自其他在经济和社会上较为优越的和相对来说较为疏远的阶级统治、代表、管理、审判和在战争中指挥，这在发达资本主义国家仍然是一个基本事实。

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